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中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見

發布時間:2018年07月31日          編輯:         來源:

中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見
2016年12月9日)

安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事,是經濟社會協調健康發展的標志,是黨和政府對人民利益高度負責的要求。黨中央、國務院歷來高度重視安全生產工作,黨的十八大以來作出一系列重大決策部署,推動全國安全生產工作取得積極進展。同時也要看到,當前我國正處在工業化、城鎮化持續推進過程中,生產經營規模不斷擴大,傳統和新型生產經營方式并存,各類事故隱患和安全風險交織疊加,安全生產基礎薄弱、監管體制機制和法律制度不完善、企業主體責任落實不力等問題依然突出,生產安全事故易發多發,尤其是重特大安全事故頻發勢頭尚未得到有效遏制,一些事故發生呈現由高危行業領域向其他行業領域蔓延趨勢,直接危及生產安全和公共安全。為進一步加強安全生產工作,現就推進安全生產領域改革發展提出如下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略,進一步增強“四個意識”,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立新發展理念,堅持安全發展,堅守發展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線,以防范遏制重特大生產安全事故為重點,堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針,加強領導、改革創新,協調聯動、齊抓共管,著力強化企業安全生產主體責任,著力堵塞監督管理漏洞,著力解決不遵守法律法規的問題,依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理,切實增強安全防范治理能力,大力提升我國安全生產整體水平,確保人民群眾安康幸福、共享改革發展和社會文明進步成果。

(二)基本原則

——堅持安全發展。貫徹以人民為中心的發展思想,始終把人的生命安全放在首位,正確處理安全與發展的關系,大力實施安全發展戰略,為經濟社會發展提供強有力的安全保障。

——堅持改革創新。不斷推進安全生產理論創新、制度創新、體制機制創新、科技創新和文化創新,增強企業內生動力,激發全社會創新活力,破解安全生產難題,推動安全生產與經濟社會協調發展。

——堅持依法監管。大力弘揚社會主義法治精神,運用法治思維和法治方式,深化安全生產監管執法體制改革,完善安全生產法律法規和標準體系,嚴格規范公正文明執法,增強監管執法效能,提高安全生產法治化水平。

——堅持源頭防范。嚴格安全生產市場準入,經濟社會發展要以安全為前提,把安全生產貫穿城鄉規劃布局、設計、建設、管理和企業生產經營活動全過程。構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制,嚴防風險演變、隱患升級導致生產安全事故發生。

——堅持系統治理。嚴密層級治理和行業治理、政府治理、社會治理相結合的安全生產治理體系,組織動員各方面力量實施社會共治。綜合運用法律、行政、經濟、市場等手段,落實人防、技防、物防措施,提升全社會安全生產治理能力。

(三)目標任務。到2020年,安全生產監管體制機制基本成熟,法律制度基本完善,全國生產安全事故總量明顯減少,職業病危害防治取得積極進展,重特大生產安全事故頻發勢頭得到有效遏制,安全生產整體水平與全面建成小康社會目標相適應。到2030年,實現安全生產治理體系和治理能力現代化,全民安全文明素質全面提升,安全生產保障能力顯著增強,為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定穩固可靠的安全生產基礎。

二、健全落實安全生產責任制

(四)明確地方黨委和政府領導責任。堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責,完善安全生產責任體系。地方各級黨委和政府要始終把安全生產擺在重要位置,加強組織領導。黨政主要負責人是本地區安全生產第一責任人,班子其他成員對分管范圍內的安全生產工作負領導責任。地方各級安全生產委員會主任由政府主要負責人擔任,成員由同級黨委和政府及相關部門負責人組成。

地方各級黨委要認真貫徹執行黨的安全生產方針,在統攬本地區經濟社會發展全局中同步推進安全生產工作,定期研究決定安全生產重大問題。加強安全生產監管機構領導班子、干部隊伍建設。嚴格安全生產履職績效考核和失職責任追究。強化安全生產宣傳教育和輿論引導。發揮人大對安全生產工作的監督促進作用、政協對安全生產工作的民主監督作用。推動組織、宣傳、政法、機構編制等單位支持保障安全生產工作。動員社會各界積極參與、支持、監督安全生產工作。

地方各級政府要把安全生產納入經濟社會發展總體規劃,制定實施安全生產專項規劃,健全安全投入保障制度。及時研究部署安全生產工作,嚴格落實屬地監管責任。充分發揮安全生產委員會作用,實施安全生產責任目標管理。建立安全生產巡查制度,督促各部門和下級政府履職盡責。加強安全生產監管執法能力建設,推進安全科技創新,提升信息化管理水平。嚴格安全準入標準,指導管控安全風險,督促整治重大隱患,強化源頭治理。加強應急管理,完善安全生產應急救援體系。依法依規開展事故調查處理,督促落實問題整改。

(五)明確部門監管責任。按照管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責的原則,厘清安全生產綜合監管與行業監管的關系,明確各有關部門安全生產和職業健康工作職責,并落實到部門工作職責規定中。安全生產監督管理部門負責安全生產法規標準和政策規劃制定修訂、執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作,承擔職責范圍內行業領域安全生產和職業健康監管執法職責。負有安全生產監督管理職責的有關部門依法依規履行相關行業領域安全生產和職業健康監管職責,強化監管執法,嚴厲查處違法違規行為。其他行業領域主管部門負有安全生產管理責任,要將安全生產工作作為行業領域管理的重要內容,從行業規劃、產業政策、法規標準、行政許可等方面加強行業安全生產工作,指導督促企事業單位加強安全管理。黨委和政府其他有關部門要在職責范圍內為安全生產工作提供支持保障,共同推進安全發展。

(六)嚴格落實企業主體責任。企業對本單位安全生產和職業健康工作負全面責任,要嚴格履行安全生產法定責任,建立健全自我約束、持續改進的內生機制。企業實行全員安全生產責任制度,法定代表人和實際控制人同為安全生產第一責任人,主要技術負責人負有安全生產技術決策和指揮權,強化部門安全生產職責,落實一崗雙責。完善落實混合所有制企業以及跨地區、多層級和境外中資企業投資主體的安全生產責任。建立企業全過程安全生產和職業健康管理制度,做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”。國有企業要發揮安全生產工作示范帶頭作用,自覺接受屬地監管。

(七)健全責任考核機制。建立與全面建成小康社會相適應和體現安全發展水平的考核評價體系。完善考核制度,統籌整合、科學設定安全生產考核指標,加大安全生產在社會治安綜合治理、精神文明建設等考核中的權重。各級政府要對同級安全生產委員會成員單位和下級政府實施嚴格的安全生產工作責任考核,實行過程考核與結果考核相結合。各地區各單位要建立安全生產績效與履職評定、職務晉升、獎勵懲處掛鉤制度,嚴格落實安全生產“一票否決”制度。

(八)嚴格責任追究制度。實行黨政領導干部任期安全生產責任制,日常工作依責盡職、發生事故依責追究。依法依規制定各有關部門安全生產權力和責任清單,盡職照單免責、失職照單問責。建立企業生產經營全過程安全責任追溯制度。嚴肅查處安全生產領域項目審批、行政許可、監管執法中的失職瀆職和權錢交易等腐敗行為。嚴格事故直報制度,對瞞報、謊報、漏報、遲報事故的單位和個人依法依規追責。對被追究刑事責任的生產經營者依法實施相應的職業禁入,對事故發生負有重大責任的社會服務機構和人員依法嚴肅追究法律責任,并依法實施相應的行業禁入。

三、改革安全監管監察體制

(九)完善監督管理體制。加強各級安全生產委員會組織領導,充分發揮其統籌協調作用,切實解決突出矛盾和問題。各級安全生產監督管理部門承擔本級安全生產委員會日常工作,負責指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作,履行綜合監管職責。負有安全生產監督管理職責的部門,依照有關法律法規和部門職責,健全安全生產監管體制,嚴格落實監管職責。相關部門按照各自職責建立完善安全生產工作機制,形成齊抓共管格局。堅持管安全生產必須管職業健康,建立安全生產和職業健康一體化監管執法體制。

(十)改革重點行業領域安全監管監察體制。依托國家煤礦安全監察體制,加強非煤礦山安全生產監管監察,優化安全監察機構布局,將國家煤礦安全監察機構負責的安全生產行政許可事項移交給地方政府承擔。著重加強危險化學品安全監管體制改革和力量建設,明確和落實危險化學品建設項目立項、規劃、設計、施工及生產、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等環節的法定安全監管責任,建立有力的協調聯動機制,消除監管空白。完善海洋石油安全生產監督管理體制機制,實行政企分開。理順民航、鐵路、電力等行業跨區域監管體制,明確行業監管、區域監管與地方監管職責。

(十一)進一步完善地方監管執法體制。地方各級黨委和政府要將安全生產監督管理部門作為政府工作部門和行政執法機構,加強安全生產執法隊伍建設,強化行政執法職能。統籌加強安全監管力量,重點充實市、縣兩級安全生產監管執法人員,強化鄉鎮(街道)安全生產監管力量建設。完善各類開發區、工業園區、港區、風景區等功能區安全生產監管體制,明確負責安全生產監督管理的機構,以及港區安全生產地方監管和部門監管責任。

(十二)健全應急救援管理體制。按照政事分開原則,推進安全生產應急救援管理體制改革,強化行政管理職能,提高組織協調能力和現場救援時效。健全省、市、縣三級安全生產應急救援管理工作機制,建設聯動互通的應急救援指揮平臺。依托公安消防、大型企業、工業園區等應急救援力量,加強礦山和危險化學品等應急救援基地和隊伍建設,實行區域化應急救援資源共享。

四、大力推進依法治理

(十三)健全法律法規體系。建立健全安全生產法律法規立改廢釋工作協調機制。加強涉及安全生產相關法規一致性審查,增強安全生產法制建設的系統性、可操作性。制定安全生產中長期立法規劃,加快制定修訂安全生產法配套法規。加強安全生產和職業健康法律法規銜接融合。研究修改刑法有關條款,將生產經營過程中極易導致重大生產安全事故的違法行為列入刑法調整范圍。制定完善高危行業領域安全規程。設區的市根據立法法的立法精神,加強安全生產地方性法規建設,解決區域性安全生產突出問題。

(十四)完善標準體系。加快安全生產標準制定修訂和整合,建立以強制性國家標準為主體的安全生產標準體系。鼓勵依法成立的社會團體和企業制定更加嚴格規范的安全生產標準,結合國情積極借鑒實施國際先進標準。國務院安全生產監督管理部門負責生產經營單位職業危害預防治理國家標準制定發布工作;統籌提出安全生產強制性國家標準立項計劃,有關部門按照職責分工組織起草、審查、實施和監督執行,國務院標準化行政主管部門負責及時立項、編號、對外通報、批準并發布。

(十五)嚴格安全準入制度。嚴格高危行業領域安全準入條件。按照強化監管與便民服務相結合原則,科學設置安全生產行政許可事項和辦理程序,優化工作流程,簡化辦事環節,實施網上公開辦理,接受社會監督。對與人民群眾生命財產安全直接相關的行政許可事項,依法嚴格管理。對取消、下放、移交的行政許可事項,要加強事中事后安全監管。

(十六)規范監管執法行為。完善安全生產監管執法制度,明確每個生產經營單位安全生產監督和管理主體,制定實施執法計劃,完善執法程序規定,依法嚴格查處各類違法違規行為。建立行政執法和刑事司法銜接制度,負有安全生產監督管理職責的部門要加強與公安、檢察院、法院等協調配合,完善安全生產違法線索通報、案件移送與協查機制。對違法行為當事人拒不執行安全生產行政執法決定的,負有安全生產監督管理職責的部門應依法申請司法機關強制執行。完善司法機關參與事故調查機制,嚴肅查處違法犯罪行為。研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度。

(十七)完善執法監督機制。各級人大常委會要定期檢查安全生產法律法規實施情況,開展專題詢問。各級政協要圍繞安全生產突出問題開展民主監督和協商調研。建立執法行為審議制度和重大行政執法決策機制,評估執法效果,防止濫用職權。健全領導干部非法干預安全生產監管執法的記錄、通報和責任追究制度。完善安全生產執法糾錯和執法信息公開制度,加強社會監督和輿論監督,保證執法嚴明、有錯必糾。

(十八)健全監管執法保障體系。制定安全生產監管監察能力建設規劃,明確監管執法裝備及現場執法和應急救援用車配備標準,加強監管執法技術支撐體系建設,保障監管執法需要。建立完善負有安全生產監督管理職責的部門監管執法經費保障機制,將監管執法經費納入同級財政全額保障范圍。加強監管執法制度化、標準化、信息化建設,確保規范高效監管執法。建立安全生產監管執法人員依法履行法定職責制度,激勵保證監管執法人員忠于職守、履職盡責。嚴格監管執法人員資格管理,制定安全生產監管執法人員錄用標準,提高專業監管執法人員比例。建立健全安全生產監管執法人員凡進必考、入職培訓、持證上崗和定期輪訓制度。統一安全生產執法標志標識和制式服裝。

(十九)完善事故調查處理機制。堅持問責與整改并重,充分發揮事故查處對加強和改進安全生產工作的促進作用。完善生產安全事故調查組組長負責制。健全典型事故提級調查、跨地區協同調查和工作督導機制。建立事故調查分析技術支撐體系,所有事故調查報告要設立技術和管理問題專篇,詳細分析原因并全文發布,做好解讀,回應公眾關切。對事故調查發現有漏洞、缺陷的有關法律法規和標準制度,及時啟動制定修訂工作。建立事故暴露問題整改督辦制度,事故結案后一年內,負責事故調查的地方政府和國務院有關部門要組織開展評估,及時向社會公開,對履職不力、整改措施不落實的,依法依規嚴肅追究有關單位和人員責任。

五、建立安全預防控制體系

(二十)加強安全風險管控。地方各級政府要建立完善安全風險評估與論證機制,科學合理確定企業選址和基礎設施建設、居民生活區空間布局。高危項目審批必須把安全生產作為前置條件,城鄉規劃布局、設計、建設、管理等各項工作必須以安全為前提,實行重大安全風險“一票否決”。加強新材料、新工藝、新業態安全風險評估和管控。緊密結合供給側結構性改革,推動高危產業轉型升級。位置相鄰、行業相近、業態相似的地區和行業要建立完善重大安全風險聯防聯控機制。構建國家、省、市、縣四級重大危險源信息管理體系,對重點行業、重點區域、重點企業實行風險預警控制,有效防范重特大生產安全事故。

(二十一)強化企業預防措施。企業要定期開展風險評估和危害辨識。針對高危工藝、設備、物品、場所和崗位,建立分級管控制度,制定落實安全操作規程。樹立隱患就是事故的觀念,建立健全隱患排查治理制度、重大隱患治理情況向負有安全生產監督管理職責的部門和企業職代會“雙報告”制度,實行自查自改自報閉環管理。嚴格執行安全生產和職業健康“三同時”制度。大力推進企業安全生產標準化建設,實現安全管理、操作行為、設備設施和作業環境的標準化。開展經常性的應急演練和人員避險自救培訓,著力提升現場應急處置能力。

(二十二)建立隱患治理監督機制。制定生產安全事故隱患分級和排查治理標準。負有安全生產監督管理職責的部門要建立與企業隱患排查治理系統聯網的信息平臺,完善線上線下配套監管制度。強化隱患排查治理監督執法,對重大隱患整改不到位的企業依法采取停產停業、停止施工、停止供電和查封扣押等強制措施,按規定給予上限經濟處罰,對構成犯罪的要移交司法機關依法追究刑事責任。嚴格重大隱患掛牌督辦制度,對整改和督辦不力的納入政府核查問責范圍,實行約談告誡、公開曝光,情節嚴重的依法依規追究相關人員責任。

(二十三)強化城市運行安全保障。定期排查區域內安全風險點、危險源,落實管控措施,構建系統性、現代化的城市安全保障體系,推進安全發展示范城市建設。提高基礎設施安全配置標準,重點加強對城市高層建筑、大型綜合體、隧道橋梁、管線管廊、軌道交通、燃氣、電力設施及電梯、游樂設施等的檢測維護。完善大型群眾性活動安全管理制度,加強人員密集場所安全監管。加強公安、民政、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、安全監管、氣象、地震等相關部門的協調聯動,嚴防自然災害引發事故。

(二十四)加強重點領域工程治理。深入推進對煤礦瓦斯、水害等重大災害以及礦山采空區、尾礦庫的工程治理。加快實施人口密集區域的危險化學品和化工企業生產、倉儲場所安全搬遷工程。深化油氣開采、輸送、煉化、碼頭接卸等領域安全整治。實施高速公路、鄉村公路和急彎陡坡、臨水臨崖危險路段公路安全生命防護工程建設。加強高速鐵路、跨海大橋、海底隧道、鐵路浮橋、航運樞紐、港口等防災監測、安全檢測及防護系統建設。完善長途客運車輛、旅游客車、危險物品運輸車輛和船舶生產制造標準,提高安全性能,強制安裝智能視頻監控報警、防碰撞和整車整船安全運行監管技術裝備,對已運行的要加快安全技術裝備改造升級。

(二十五)建立完善職業病防治體系。將職業病防治納入各級政府民生工程及安全生產工作考核體系,制定職業病防治中長期規劃,實施職業健康促進計劃。加快職業病危害嚴重企業技術改造、轉型升級和淘汰退出,加強高危粉塵、高毒物品等職業病危害源頭治理。健全職業健康監管支撐保障體系,加強職業健康技術服務機構、職業病診斷鑒定機構和職業健康體檢機構建設,強化職業病危害基礎研究、預防控制、診斷鑒定、綜合治療能力。完善相關規定,擴大職業病患者救治范圍,將職業病失能人員納入社會保障范圍,對符合條件的職業病患者落實醫療與生活救助措施。加強企業職業健康監管執法,督促落實職業病危害告知、日常監測、定期報告、防護保障和職業健康體檢等制度措施,落實職業病防治主體責任。

六、加強安全基礎保障能力建設

(二十六)完善安全投入長效機制。加強中央和地方財政安全生產預防及應急相關資金使用管理,加大安全生產與職業健康投入,強化審計監督。加強安全生產經濟政策研究,完善安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄。落實企業安全生產費用提取管理使用制度,建立企業增加安全投入的激勵約束機制。健全投融資服務體系,引導企業集聚發展災害防治、預測預警、檢測監控、個體防護、應急處置、安全文化等技術、裝備和服務產業。

(二十七)建立安全科技支撐體系。優化整合國家科技計劃,統籌支持安全生產和職業健康領域科研項目,加強研發基地和博士后科研工作站建設。開展事故預防理論研究和關鍵技術裝備研發,加快成果轉化和推廣應用。推動工業機器人、智能裝備在危險工序和環節廣泛應用。提升現代信息技術與安全生產融合度,統一標準規范,加快安全生產信息化建設,構建安全生產與職業健康信息化全國“一張網”。加強安全生產理論和政策研究,運用大數據技術開展安全生產規律性、關聯性特征分析,提高安全生產決策科學化水平。

(二十八)健全社會化服務體系。將安全生產專業技術服務納入現代服務業發展規劃,培育多元化服務主體。建立政府購買安全生產服務制度。支持發展安全生產專業化行業組織,強化自治自律。完善注冊安全工程師制度。改革完善安全生產和職業健康技術服務機構資質管理辦法。支持相關機構開展安全生產和職業健康一體化評價等技術服務,嚴格實施評價公開制度,進一步激活和規范專業技術服務市場。鼓勵中小微企業訂單式、協作式購買運用安全生產管理和技術服務。建立安全生產和職業健康技術服務機構公示制度和由第三方實施的信用評定制度,嚴肅查處租借資質、違法掛靠、弄虛作假、壟斷收費等各類違法違規行為。

(二十九)發揮市場機制推動作用。取消安全生產風險抵押金制度,建立健全安全生產責任保險制度,在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制實施,切實發揮保險機構參與風險評估管控和事故預防功能。完善工傷保險制度,加快制定工傷預防費用的提取比例、使用和管理具體辦法。積極推進安全生產誠信體系建設,完善企業安全生產不良記錄“黑名單”制度,建立失信懲戒和守信激勵機制。

(三十)健全安全宣傳教育體系。將安全生產監督管理納入各級黨政領導干部培訓內容。把安全知識普及納入國民教育,建立完善中小學安全教育和高危行業職業安全教育體系。把安全生產納入農民工技能培訓內容。嚴格落實企業安全教育培訓制度,切實做到先培訓、后上崗。推進安全文化建設,加強警示教育,強化全民安全意識和法治意識。發揮工會、共青團、婦聯等群團組織作用,依法維護職工群眾的知情權、參與權與監督權。加強安全生產公益宣傳和輿論監督。建立安全生產“12350”專線與社會公共管理平臺統一接報、分類處置的舉報投訴機制。鼓勵開展安全生產志愿服務和慈善事業。加強安全生產國際交流合作,學習借鑒國外安全生產與職業健康先進經驗。

各地區各部門要加強組織領導,嚴格實行領導干部安全生產工作責任制,根據本意見提出的任務和要求,結合實際認真研究制定實施辦法,抓緊出臺推進安全生產領域改革發展的具體政策措施,明確責任分工和時間進度要求,確保各項改革舉措和工作要求落實到位。貫徹落實情況要及時向黨中央、國務院報告,同時抄送國務院安全生產委員會辦公室。中央全面深化改革領導小組辦公室將適時牽頭組織開展專項監督檢查。

 

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